Cần hợp tác đa quốc gia để ngăn chặn chiến thuật hung hăng của Bắc Kinh

Tác giả: David Brown

Người dịch: Huỳnh Phan

25-09-2014

Vào đầu tháng 10 khi Bộ trưởng Ngoại giao Việt Nam Phạm Bình Minh và Ngoại trưởng Hoa Kỳ John Kerry gặp nhau, hành vi hung hăng của Trung Quốc trong vùng biển Đông Nam Á sẽ đứng đầu chương trình nghị sự. Trong những tháng dẫn đến cuộc họp này giới nghiên cứu chính sách đối ngoại chủ chốt của Washington đã tranh luận liệu việc can dự vào tranh chấp này có nằm trong lợi ích của Mỹ hay không. Hàm ý chiến lược của việc để cho Trung Quốc giành lấy ảnh hưởng là ngày càng nghiêm trọng. Mỹ không nên can thiệp vào cuộc tranh chấp nầy với phương thức quân sự, hoặc quay đi chỗ khác. Kerry và Minh sẽ phải tìm ra một tiến trình trung gian bảo vệ được sự tự chủ của Mỹ về chính sách trong khi vẫn duy trì sự cân bằng trong khu vực.

Là một cường quốc đang trỗi dậy, hợp tác của Trung Quốc là trọng yếu trong nỗ lực chống khủng bố, làm chậm đi biến đổi khí hậu, hạn chế phổ biến vũ khí hạt nhân v.v… Tuy nhiên, Mỹ không thể phớt lờ thôi thúc của Trung Quốc muốn thiết lập quyền bá chủ đối với các vùng biển tiếp giáp đất nước họ. Thận trọng trong biển Hoa Đông, nơi mà Nhật Bản, liên minh với Hoa Kỳ, là một đối thủ đáng gờm, và tự tin ở biển Đông, Trung Quốc đã quyết thách thức trật tự quốc tế thể hiện trong Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS), và quan điểm cho rằng tranh chấp lãnh thổ cần được giải quyết không phải bằng vũ lực mà bằng thương lượng hay phân xử của trọng tài.

Sáu năm trước, Trung Quốc đã đưa ra một bản đồ sơ sài minh họa cho yêu sách của họ về “chủ quyền không thể tranh cãi” đối với khu vực giới hạn bởi đường chín đoạn bao quanh gần như toàn bộ 3,5 triệu km vuông trên biển Đông.

Kể từ đó cứ mỗi năm trôi qua, Trung Quốc đều nâng mức đặt cược lên. Triển khai hàng trăm tàu thuyền đánh cá biển sâu và nhiều chục tàu cảnh sát biển, Bắc Kinh đã thách thức chủ quyền của các nước láng giềng trong vùng đặc quyền kinh tế vẽ theo các quy định của UNCLOS. Họ đã tống ngư dân Việt Nam ra khỏi ngư trường truyền thống, giành các nguồn tài nguyên thủy sản của bãi cạn Scarborough khỏi sự kiểm soát của Manila, quấy rối thăm dò dầu khí ngoài khơi bờ biển miền Trung Việt Nam, và thả các bia chủ quyền xuống bãi ngầm James (TQ gọi là Tăng Mẫu), chỉ cách bờ biển Malaysia khoảng 50 hải lí và cách đảo Hải Nam khoảng 860 hải lí về phía nam. Năm nay, Trung Quốc một lần nữa chứng tỏ ra rất thành thạo về các sáng kiến chiến thuật, triển khai một giàn khoan dầu nước sâu và một đội tàu hộ tống vào vùng biển gần bờ biển miền Trung Việt Nam đồng thời phái một đội tàu máy bơm, tàu nạo vét và máy trộn xi măng xa về phía nam với nhiệm vụ chuyển đổi một vài rạn san hô thành các đảo nhân tạo.

Bắc Kinh tỏ ra chai lì và giận dữ vì phát biểu cứng rắn của các nhà ngoại giao Mỹ, từ bà Hillary Clinton và ông John Kerry tới cấp dưới. Chính phủ của Tập Cận Bình có thể biết rõ rằng các hồ sơ làm chỗ dựa cho “yêu sách lịch sử” của họ đối với biển Đông là không thể chấp nhận được về mặt pháp lý, nhưng dư luận Trung Quốc lại thấy những hồ sơ đó có sức thuyết phục. Những người dân thường Trung Quốc rất tức giận vì các nước kề cạnh “Nam Hải” đang “đánh cắp tài nguyên của Trung Quốc” khi họ đánh cá trong vùng biển quốc tế hoặc khoan dầu khí ngoài khơi.

Hình như Trung Quốc không có ý định nộp yêu sách lãnh thổ rộng lớn nhờ toà án quốc tế phán quyết. Họ cho thấy ít quan tâm tới việc đàm phán Bộ Quy tắc ứng xử với Hiệp hội các nước Đông Nam Á. Quá lắm thì những người phát ngôn của Trung Quốc chỉ cho thấy có xu hướng hào phóng chỉ khi nào Việt Nam hay Philippines thừa nhận sự vượt trội của các yêu sách của Trung Quốc.

Do đó, khó có thể coi biển Đông như một sàn diễn phụ nhỏ đối với những hi vọng về hiểu biết lẫn nhau giữa Hoa Kỳ và siêu cường mới nổi Trung Quốc. Cuộc xung đột này không phải là không quan trọng; các tuyến đường biển ở đó chuyển tải gần một nửa khối lượng giao thương thế giới. Bây giờ lại thêm nỗi lo sâu sắc về chiến thuật của Bắc Kinh ở biển Đông ngày càng hung hăng hơn và việc họ bác bỏ các quy tắc của trật tự quốc tế mỗi khi thấy bất tiện, cho thấy bản chất thực sự của Trung Quốc – hành động và thái độ mà cộng đồng quốc tế phải đấu tranh ở những nơi khác trong thời gian tới. Do đó, cuộc đối đầu tại biển Đông thành mối quan tâm chính của ngoại giao và hoạch định chiến lược của Mỹ.

Ở biển Đông, sự tham gia của Mỹ là cốt yếu để ngặn chặn tham vọng của Trung Quốc. Chỉ phát biểu cứng rắn thôi sẽ không làm cho ASEAN mạnh hơn hay gây ấn tượng với Bắc Kinh.

Từ góc độ chiến thuật, Mỹ đã cư xử như không có lựa chọn khả thi nào trong không gian rộng lớn từ việc lên án hành động khiêu khích của Trung Quốc tới việc triển khai Hạm đội 7. Trái lại, Trung Quốc đã liên tục khai thác các cơ hội trong khoảng trung gian. Họ đã dựa vào lực lượng bán quân sự, các tàu cảnh sát biển và các “tàu đánh cá” phụ trợ để đẩy xa thêm tham vọng chủ quyền của mình trong khi Hải quân Trung Quốc kín đáo chờ thời ở đằng xa.

Bắt chước chiến thuật của Trung Quốc, Mỹ, bạn bè và các nước đồng minh châu Á có thể đẩy mạnh hợp tác giữa các lực lượng cảnh sát biển với nhau, nổi bật trong đó có một lịch trình mạnh mẽ các cuộc tập dợt đa phương trên biển. Trợ giúp quân sự làm tăng thêm khả năng canh phòng biên giới biển của các nước Đông Nam Á sẽ làm giảm khả năng Trung Quốc tung ra những điều bất ngờ khó chịu. GS Carlyle Thayer lập luận, nếu được sắp xếp khéo léo, các hoạt động như vậy sẽ “đặt lên Trung Quốc trách nhiệm phải cân nhắc mức nguy hiểm trong việc đối đầu với đội hình hỗn hợp tàu thuyền và máy bay”.

Washington cũng nên tăng cường quan hệ gần gũi hơn với Việt Nam, nước Đông Nam Á duy nhất có cả khả năng răn đe quân sự lẫn ý chí, khi có bảo đảm sự hậu thuẫn của Mỹ, đứng lên đương đầu với Trung Quốc. Việc Trung Quốc triển khai giàn khoan hồi tháng 5 đã làm các nhà lãnh đạo cộng sản Hà Nội kinh ngạc và có thể đã làm đảo lộn thế cân bằng trong Bộ Chính trị, chống lại việc tiếp tục những nỗ lực kiên trì xoa dịu Bắc Kinh.

Hà Nội và Washington đã tìm cách xích lại gần nhau từ mùa hè năm 2012 và gia tăng thêm vào mùa hè này. Chủ yếu vì lý do thể diện – không thích bị gộp chung với Bắc Triều Tiên, Iran, Syria và Trung Quốc – Việt Nam muốn Mỹ bỏ lệnh cấm bán vũ khí sát thương. Trong khi đó, Washington lại ra điều kiện không bán vũ khí đến khi có “chuyển biến” trong các vấn đề quyền con người – một vấn đề có nhiều khả năng xuất hiện trong cuộc nói chuyện giữa Kerry-Minh.

Tăng cường quan hệ hiểu biết chiến lược không phải là điều dễ dàng cho Hà Nội hoặc Washington. Mỗi bên phải bỏ đi một ít về các quyền tham gia chính trị. Tuy nhiên, với con sói trước cửa Hà Nội, các điều chỉnh thực tế có thể đặt nền tảng cho việc chống lại hiệu quả những thôi thúc của Bắc Kinh, muốn giành quyền bá chủ đối với Biển Đông và thống trị các quốc gia lân cận.

Mỹ đã can thiệp có hiệu quả trong việc hậu thuẫn Philippines. Các bước để nâng cấp và tăng cường khả năng giám sát biển và tự vệ của Philippines đã có một ảnh hưởng bổ ích, làm giảm mối lo ngại một cách tuyệt vọng, rằng Manila có thể can dự vào hành vi nguy hiểm.

Một cách can dự cao tay hơn của Mỹ trong việc đối mặt với Trung Quốc ở biển Đông là phải củng cố thế ngoại giao. Về mặt này, Mỹ có thể thúc giục Brunei, Malaysia, Việt Nam và Philippines tìm cách giải quyết các yêu sách của họ với nhau. Mỹ có thể nuôi dưỡng các sáng kiến lôi kéo chính quyền Trung Quốc vào cuộc thảo luận về quản lý đa phương nguồn thuỷ sản đại dương đang cạn kiệt nhanh chóng cũng như các công ty Trung Quốc về việc cùng nhau thăm dò đáy biển tìm dầu khí.

Không có cách nào khác để Hoa Kỳ can dự tích cực hơn vào các vấn đề biển Đông mà không chọc giận Trung Quốc. Điều đó có thể sẽ có những hậu quả tiêu cực trong ngắn hạn cho việc hợp tác Mỹ-Trung trong các lĩnh vực khác, mặc dù Bắc Kinh khó có thể ngừng việc hợp tác vì lợi ích riêng của họ để trừng phạt Washington. Hậu quả lâu dài của việc hạn chế tham vọng quá vênh váo của Trung Quốc sẽ có tác dụng tốt – Bắc Kinh sẽ hiểu rằng họ không thể tuỳ ý viết lại các quy tắc trong quan hệ quốc tế.

David Brown là một nhà ngoại giao Mỹ đã về hưu, viết về Việt Nam đương đại

Vietnamese Foreign Minister Pham Binh Minh and US Secretary of State John Kerry will meet in Washington early October. The two nations, at war more than 40 years ago, now find common interest in protecting open sea lanes in the South China Sea. China asserts sweeping claims, going as far as to construct new islets and impose limitations on the use of other nations’ exclusive economic zones. China signed the UN Convention on the Law of the Sea, the United States has not. “Kerry and Minh should work out a middle course that protects US policy autonomy while maintaining balance in the region,” writes former US diplomat David Brown. Diplomacy and increased US engagement could include training regional coast guards with the aim of minimizing risky maneuvers that could trigger greater conflict, lifting a ban on weapons sales to Vietnam, encouraging joint explorations for oil and gas and encouraging multilateral fisheries management. In the meantime, Brown urges Brunei, Malaysia, Vietnam and the Philippines to waste no time in sorting out their own competing claims. – YaleGlobal

US and Vietnam to Discuss Curbing China’s Sea Claims

Blocking China’s salami-slicing tactics on the South China Sea require region-wide cooperation

David Brown

YaleGlobal, 25 September 2014

Battle over waters: US Secretary of State John Kerry and Vietnam's Foreign Minister Pham Binh Minh will meet in early October to discuss the South China Sea (top); earlier in the summer China's coast-guard ships rammed a Vietnamese  vessel near a Chinese oil drilling rig

FRESNO: When Vietnamese Foreign Minister Pham Binh Minh and US Secretary of State John Kerry meet in early October, China's aggressive behavior in the waters of Southeast Asia will top their agenda. In the months leading up to the meeting, Washington’s foreign policy elite have been debating whether it is in America’s interest to get involved in the dispute. The strategic implications of letting China have its sway are too serious for the US to adopt a binary policy of going in all guns blazing or looking the other way. Kerry and Minh should work out a middle course that protects US policy autonomy while maintaining balance in the region.

China is a rising power and its cooperation is essential in efforts to contain terrorism, slow climate change, curb nuclear proliferation and so on. But the US cannot ignore China's drive to establish hegemony over the seas that touch its shores. Cautiously in the East China Sea, where Japan, allied with the United States, is a formidable opponent, and confidently in the South China Sea, China has mounted a determined challenge to the international order expressed in the UN Convention on the Law of the Sea, UNCLOS, and the notion that territorial disputes should be settled, not by force, but by negotiation or arbitration.

Six years ago China presented a crude map to illustrate its claim to "indisputable sovereignty" over the area bounded by a nine-dash line enclosing 3.5 million square kilometers.

With each year that's passed since then, China's upped the ante. Deploying hundreds of deep-sea fishing boats and many dozens of coast guard vessels, Beijing has challenged its neighbors' sovereignty over exclusive economic zones drawn according to UNCLOS rules. It has driven Vietnamese fishermen out of traditional fishing grounds, wrested the aquatic resources of Scarborough Shoal from Manila's control, harassed oil and gas exploration off Vietnam's central coast, and planted markers on James Shoal, 50 miles off the Malaysian coast and 2200 miles south of China's Hainan Island. This year China again proved its mastery of the tactical initiative, deploying a deep-sea oil drilling rig and an armada of escort vessels into waters near Vietnam's central coast while sending a flotilla of seagoing pumps, dredges and cement mixers further south with the mission of converting a handful of reefs into artificial islets.

The US cannot ignore China's drive to establish hegemony over the seas that touch its shores.

Beijing has been impervious to persuasion and angered by tough talk from US diplomats – from Hillary Clinton and Kerry on down. Xi Jinping's government may know that the records it relies on to support an "historic claim" to the South China Sea are legallyuntenable, but Chinese public opinion finds them persuasive. China's man in the street is furious that countries on the periphery of "China's South Sea" are "stealing China's resources" when they fish on the high seas or drill for offshore oil and gas.

China, it seems, has no intention of submitting its sweeping territorial claims to rulings by international tribunals. It evidences little more interest in negotiating a Code of Conduct with the Association of Southeast Asian Nations. At most, Chinese spokesmen have hinted at a disposition to be generous when and only when Vietnam or the Philippines acknowledge the superior merit of China's claims.

It has thus become impossible to regard the South China Sea as an inconsequential sideshow to a hoped-for entente between the United States and the emergent Chinese superpower. The conflict is not inconsequential – the sea lanes carry nearly half the world's commerce. Added now is profound worry that Beijing's steadily more aggressive tactics there and its dismissal, whenever inconvenient, of the rules of the international order reveal China’s true nature with which the international community must contend in other places in times to come. China's actions and attitudes have made confrontation in the South China Sea a central concern of US diplomacy and strategic planning.

China shows no intention of submitting sweeping claims to rulings by international tribunals.

In the South China Sea, as elsewhere in the world, US engagement is essential if China's ambitions are to be effectively countered. Tough talk alone will not stiffen the ASEAN backbone nor impress Beijing.

From a tactical perspective, the US has behaved as if there were no viable options in the large space between denunciation of Chinese provocations and deploying the 7th Fleet. China on the other hand has consistently exploited opportunities in the middle space. It has relied on paramilitary assets, coast guard ships and auxiliary "fishing boats," to further its sovereign ambitions while the Peoples Liberation Army Navy, PLAN, waits discreetly just over the horizon.

Mimicking Chinese tactics, the US and Asian friends and allies could step up cooperation among their coast guards, prominently including a robust schedule of multilateral training exercises at sea. Military assistance that enhances Southeast Asian states' abilities to keep watch over their maritime frontiers will reduce China's capability to spring unpleasant surprises. Skillfully managed, such activities would, Carlyle Thayer has argued, "put the onus on China to decide the risk of confronting mixed formations of vessels and aircraft."

Washington ought also to forge a much closer relationship with Vietnam, the only Southeast Asian country with both the military deterrent capacity and, assured of American backing, the will to stand up to China. China's drill-rig deployment in May stunned Hanoi's Communist leaders and may have tipped the Politburo balance against continued strenuous efforts to appease Beijing.

A higher profile of American engagement vis-à-vis China in the South China Sea ought to reinforce diplomacy.

Hanoi and Washington have been courting since summer of 2012 and that intensified this summer. Largely for reasons of face – Vietnam doesn't like being lumped in with North Korea, Iran, Syria and China – it wants the US to drop its ban on lethal weapons sales. Washington, meanwhile, has conditioned such sales on "movement" on human-rights issues – an issue also likely to figure in Kerry-Minh talk.

Forging a strategic entente is not easy for either Hanoi or Washington. Each must give a bit on political rights. Yet, with the wolf at Hanoi's door, pragmatic adjustments may lay the foundation of an effective counter to Beijing's drive for hegemony over the South China Sea and domination of adjacent nations.

The US has already intervened effectively in support of the Philippines. Steps to upgrade and reinforce Philippine maritime surveillance and self-defense capabilities have had a tonic effect, allaying concerns that Manila may engage in risky, desperate behavior.

A higher profile of American engagement vis-à-vis China in the South China Sea ought to reinforce diplomacy. In that respect, the US could press Brunei, Malaysia, Vietnam and the Philippines to sort out their claims among themselves. It could foster initiatives to draw Chinese authorities into discussions of multilateral management of rapidly depleting ocean fisheries and Chinese firms into joint exploration of the seabed for oil and gas.

There's no way for the United States to engage more actively in the South China Sea issues without angering China. That would probably have short-term negative consequences for US-China cooperation in other arenas, though Beijing is unlikely to refrain from cooperation that is in its own interest in order to punish Washington. The longer-term consequences of limiting China's overweening ambition will be salutary – Beijing will understand that it cannot rewrite the rules of international relations at will.
 

David Brown is a retired American diplomat who writes on contemporary Vietnam. He may be reached at nworbd@gmail.com.

Rights:Copyright © 2014 The Whitney and Betty MacMillan Center for International and Area Studies at Yale